“支持刚性和改善性住房需求”，持续推进农房质量安全提升工程，继续实施农村危房改造。近期，国家两次发布高规格政策，旨在系统性解决城中村问题。值得注意的是，在房地产供求关系发生重大改变的当下，城中村改造不可能再延续以往房地产“棚改”带动土地直接开发变现的逻辑。那么新语境下的城中村改造，是否会突破“棚改”的局限，成为城市更新的加分题？
东荆拆除前 图片来源：青岛市旧城旧村改造建设指挥部办公室
东荆拆除后 图片来源：青岛市旧城旧村改造建设指挥部办公室
城中村改造的新语境
早在2023年4月28日，中央政治局召开的会议上，就曾提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”。
7月21日国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。
7月24日，中共中央政治局召开的分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作的会议上再次指出：要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。
7月28日超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在北京召开，会议强调“推动城中村改造工作取得实效”。
7月31日，国务院转发国家发改委关于恢复和扩大消费措施的通知，提到“支持刚性和改善性住房需求”，持续推进农房质量安全提升工程，继续实施农村危房改造。
8月1日，央行及国家外汇管理局召开2023年下半年工作会议，强调落实好“金融16条”，加大对住房租赁、城中村改造、保障性住房建设等金融支持力度，由此可见，超大特大城市城中村新一轮改造正式开启。
由于，城中村改造能够创造新的住房需求。相关政策历来受市场关注度较高。本轮次政策接连发声后，大量市场化信息将城中村改造称之为“棚改2.0”。但研判政策内容可以看到，此次城中村改造与上一轮棚改有着较大的不同。
首先，本次城中村改造集中在“超大特大城市”范围内，不适用于更大的范围。据2022年10月发布的《2021年城市建设统计年鉴》数据，全国共有超大城市8个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉。全国特大城市11个，分别为杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨。从政策实施范围看，与上一轮棚改，有较大的区别。
其次在力度上，“要求稳中求进、积极稳妥”。与上一轮棚改中各地集中拆迁，大拆大建的局面也有不同。最后，此次城中村改造，提出“多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。”奠定了“保障为先”的政策底色。
回顾2015年，楼市发展处于滞涨周期。棚改的启动，通过货币化安置推动快速去化库存，带动了市场空间的膨胀和房价的不对称上涨。2023年，房地产供求关系已经发生重大改变。对于，城中村改造的提及，有“棚改”的需求，但是在市场体现上，已经不能再以原有的房地产逻辑为出发点。
这一次城中村改造并非“棚改2.0”。易居研究院研究总监严跃进表示：“7月28日政策强调了公益性导向，也进一步提及改善居住环境的内容，这与疫情期间和疫情之前大城市城中村治理出现很多新问题有相关。同时，治理城市病与房地产市场的精细化管理是一项系统工程。城中村改造与保障房建设等工作密切挂钩对于我们理解城中村住房产品的供给有启发性作用。”
国务院常务会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。
不难看出，“城市高质量发展”应是本轮次城中村改造的真正核心。相对之前棚改，此次城中村改造已经搭建了全新的政策语境。
更新打开城市新周期
城中村是城乡二元分割与快速城市化的历史遗留产物，城中村与现代城市发展的不同步，已经成为超大特大城市发展的瓶颈和短板。
城中村不能更好地融入城市。老式的基础配套、违章建筑、脏乱的街道、混乱的管理、落后产能等问题，很难被城市公共服务所覆盖。与现代化城市核心区域形成了一定范围内的发展性割裂。可以说，城中村不仅是城市居民生活品质的“洼地”，也是城市高质量发展的阻碍。
戴家城中村安置区建设 图片来源：青岛市旧城旧村改造建设指挥部办公室
首都经济贸易大学京津冀房地产研究院院长赵秀池在采访中指出：“一方面，超大特大城市城中村的配套设施与所处城市有很大差距，居住条件较差，不利于人们生活和城市发展；另一方面，这里又聚集了大量的外来人口、新市民和年轻人，租赁住房的人群较多，利益诉求较多元。因此，超大特大城市城中村改造既有紧迫性，也有复杂性。”
从城市建设、城市更新的发展需求出发。本轮次政策提及了，“积极稳步推进城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构。”可以概括为城市治理、居住环境、内需和房地产结构，四个领域的内容。这和传统的“棚改”、旧村改造相比，具有更全面的目标体系。
不难看出，立足实际需求推进超大特大城市城中村改造，是城市建设、城市更新攻坚行动的政策加码和有的放矢。本轮“城中村改造”政策为正在推进中城市更新提供了强有力的抓手。
楼市搭建发展性逻辑
值得注意的是，由于建设年久，超大特大城市大部分城中村的居住安全隐患较多，因此为保障居民住房质量，城中村改造是当前超大特大城市在城市更新过程中迫切需要落实的工作。这其中，虽然政策中突出了“保障为先”。但城中村改造仍然在释放有效需求方面具备优势。
诸葛数据研究中心高级分析师关荣雪指出：“首先，在超大特大城市推动城中村改造，能够改善城中村面貌，优化住房资源。能够在一定程度上缓解城市发展不平衡、不充分的矛盾。同时，有助于解决部分居民居住、教育、医疗重大民生问题。除此之外，城中村改造对促进消费、拉动社会投资具备一定的利好，改善当前居民储蓄意愿强，消费意愿弱的局面，有利于促进市场经济平稳运行。”
记者在采访中发现，2023年以来有多个城市快速推进了城中村改造。年初，广州提出推进127个城中村改造项目，重点推进17个城市更新项目，目标完成城市更新固定资产投资2000亿元。3月，深圳发布《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》，2023年-2025年，建设筹集保障性住房46万套（间）、建筑面积超过2000万平方米。青岛计划启动城中村改造项目19个、1.4万户，年底前基本完成签约；同步推进续建项目66个，3.7万户，年底前竣工回迁16个。计划完成安置区总投资175亿元（新启动项目31亿元、续建项目144亿元）。
从建设角度来看，城中村改造，从“棚改”出发，更新“棚改”概念，促进城市建设、城市更新实施的精细化。超大特大城市城中村改造加速落地，将为房地产代建业务带来机遇。也在一定程度上，为房企在楼市搭建了发展性逻辑。
据采访，目前“城中村改造”项目仍要以政府参与为主导展开。房企大多以代建模式加入。这有助于，城中村改造在实操阶段通过市场化操作发挥房地产企业的专业优势。
《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》中也明确指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。比如，青岛市在城市建设、城市更新三年攻坚行动中推进的低效片区开发建设，就是一种系统推进城中村改造、旧改的发展模式。
同时，市场化机制既有助于推进城中村改造，又能解决房地产企业的经营问题。因此，市场化运作能够在多方互利的基础上促进城中村改造的顺利进行。
戴家城中村安置区建设 图片来源：青岛市旧城旧村改造建设指挥部办公室
克而瑞集团董事长丁祖昱在采访中谈到：“在新政策、新要求下，除了资本投入压力外，轻资产代建也并不好做，本地化、专业性、规范性等都考验着企业代建的内力。一些地方国企、城市深耕企业以及运营管理能力强、城市更新经验丰富的企业，将是主要竞逐者和受益方。”
对此，严跃进还提到：“传统的供地模式或会有变化。一些具有非常好的公共设施配套建设能力的房企，更有机会获得此类片区的土地项目开发机会。”
综上可见，市场化机制的引入可以有效加快城中村改造项目的进程，还可以实现政府、企业和居民的互利共赢，推动城市更新领域的可持续发展。
至此，也不难理解，国内房地产开发正在政策指导下有序的从“三高”和追求“快速回报”中脱身。
同时，随着供方和买方需求在市场层面的转折。企业也迫切需要，在政府前期投入、后期运营支持，以及银行贷款和抵押政策等系统性措施的支撑下，通过进入城市建设、城市更新领域，通过加入城中村改造这些新赛道，来推动原本注重短期回报的土地开发逻辑向长期发展转型。
青岛财经日报/首页新闻记者 赵彭 周润
责任编辑：李冬明
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