郭先登
编者按，此文是著名经济学家与城市学家郭先登教授撰写的《“十五五”及多规划期发展系列研究报告》里《论建制市“十五五”及多规划期发展新指向》中的一个重要观点；文章在国家核心期刊《经济与管理评论》2022年第4期公开发表后，引起热烈反响。为使读者更好研究城市如何牢固把握好“增量扩体”的发展大趋势，作者又针对目前城市经济发展现状所遇到的问题，提出更新的见解，交由首页传媒《智库》予以载发，在更广层面以飨更多关注此文的读者。
2022年上半年中国经济依然保持持续增长。前瞻三十年，2022年下半年党的二十大胜利召开之后，在中华民族伟大复兴继续进行波澜壮阔的伟大历程中，建制市将进入“十四五”前期“与中期交互相连时段”、开启制订新规划期的新纪元。新纪元决定了城市要以新战略观和科学实践观为指导，面向“十五五”规划期，深刻认识制定好中长期发展规划客观存在的理论与实践问题；深透研究“十五五”及其后四个规划期城市经济社会如何在时代演义的逻辑中前进、在时代演绎的潮流中牢固把握好“增量扩体”的发展大趋势。
一、大趋势指向聚光建制市经济发展体量力度演化。
中国是幅员辽阔的大国，新中国建立后，20世纪70年代末期、特别是21世纪进入第二个十年后，以前所未有地力度加快推进现代城市化和新型城镇化的发展步伐。据资料，2021年地级以上建制市为294个，县级建制市达到376个，其行政管辖的城乡一体化行政全域几乎涵盖了绝大部分国土空间；城镇常住人口占总人口比重为64.7%，比2008年的45.7%高了19个百分点。
在人类经济社会发展历史长河中，无论是始于以防御为核心筑“城”，继而以城中及沿城周边进行经济贸易活动为核心空间建“市”，构建“城”与“市”一体的“城市”；还是由“市”兴起，围“市”筑“城”，成为空间一体的“城市”，都是以防御和经济贸易活动为本质功能。现代城市“本质功能”加速演化的成果是，越来越淡化“城”的防御功能，越来越强化“市”的市场活力；围绕城市“两个效应（‘顶梁柱效应’与‘头雁效应’）”生发越来越大的“中心”带动力；经济体量是城市生发中心“带动力”的“不竭之源”；衡量城市经济社会发展整体富裕水平，首先是以经济体量强弱为标准予以评估。
资料显示，继2006年上海率先进入“城市GDP万亿元俱乐部”后，2008年北京跟进，2010年广州进入，2011年深圳、天津、苏州、重庆同时突破万亿元，总数达到7个；党的“十八大”后，中国城市经济体量增长进入“扩体”新阶段，2014年武汉和成都、2015年杭州、2016年南京和青岛、2017年无锡和长沙、2018年宁波和郑州、2019年佛山相继进入，2020年福州、泉州、南通、合肥、西安、济南“六城市”同步进入；2021年东莞进入后，其成员达到24个，实现GDP总值占全国比重超40%；上海、北京成为率先突破4万亿元关口的城市，形成“富可敌国”新格局；形成以建制市为空间的城市经济总量越来越几乎相当于国民经济总量的新态势，构建与完善大国区域经济发展空间新格局取得越来越巨大的历史性新成就新气象。依据资料，2021年中国人均GDP突破8万元人民币，按年平均汇率折算达12551美元，超过世界人均GDP水平；距离世界银行2021年最新设定的、高收入国家人均GDP为12695美元的标准十分接近；其中，中国进入“GDP万亿元俱乐部”的城市，全部超过“标准”。
另据华顿经济研究院2022年6月30日在上海发布的《2022年中国百强城市排行榜》，2021年中国百强城市实现GDP总值80.44万亿元、占全国经济总量超70%。通过分值比较，北京、上海是绝对超级一线城市；得分超过70分的深圳、广州、杭州、南京、苏州、武汉成为真正的一线城市；得分超过60分的成都、天津、重庆、无锡、宁波、济南、长沙、青岛、郑州等是准一线城市。
前瞻三十年，新规划期城市要为市民带来更加幸福生活，需要“真金白银”为主要标志的经济发展“增量扩体”。按照习惯性域际概念划分的“南北方”两大地理空间，20世纪70年代末期、中国实行改革开放国策后，不断发生演义性、分化性“南快北慢”的变化。2021年末统计，以“城市GDP万亿元俱乐部”为例，2017年“南北方”成员比例是11：3，位次排序持平的是上海与北京，仍然分列第一、二名，位次上升的有广州、成都、武汉、南京、苏州、杭州六个城市，位次下降的是天津、重庆、青岛、南通四个城市；“南北方”成员比例是19：5，前10位里、除北京仍然位居次席，其它都是“南方”城市；天津作为中国七个超大城市之一、是以第5位名次进入的、在2020年跌出前10名；宁波比青岛晚两年进入、却以14594亿元比青岛多了458亿元；西安比东莞早进一年，却比东莞少了167亿元。着眼于新规划期，“十五五”中国必将跃升为世界第一大经济体是不可逆转的大趋势”。依据2021年中国大陆城市实现GDP50强的排序，按照该年度完成的绝对额和增长速度测算，虽然仍会是“南快北慢”的大格局，但是“北方城市”会在不断“增量扩体”中演化成吸引“眼球”的新局面。
2022年下半年进入“十四五”前期与中期交互相连的新时段，建制市在继续进行波澜壮阔伟大历程中，以新战略观和科学实践观为指导，要坚决顺应广大基层群众发出“前瞻三十载、无限风光在未来，跟着总书记、过了小康奔未来”的心声；表现出对追求未来更加美好幸福生活热切期盼的民意。新规划期要以“增量扩体、精准定位、更新再造、五个统筹”“十六字”为主题，顺应民意，坚决摆脱“书斋式”、“办公室型”“闭门造车”等编制发展规划的桎梏；深刻研究制定好中长期发展规划客观存在的理论与实践问题，通过大量实证研究，以足够量的“案例”支撑理性结论，为决策提供充分依据；全方位完善“十五五”及其后四个规划期、进行大国区域经济发展空间新格局科学实践的操作运行新模式，主要新指向：
一是新规划期建制市要继续演义“增量扩体”大剧。
要更加科学规划城市人口增长与财富增长的合理比重，使两者处于协调发展的状态；离开经济增长体量绝对值提高，单纯靠拼土地、盲目发展房地产，只能造成难以治愈的“大城市病”，所谓幸福宜居宜业就会成为“空头支票”。大数据表明，在过去年代里中国城市在每一个规划期普遍实现了正增长；从经济发展体量演化趋势观察，由于城市客观存在协调力不尽相同，增长态势出现高低不一的差异，究其根本原因，列首位的是城市生成两大效应力强弱决定了经济发展体量演化力度水平的差异。新规划期城市增强正向“演化力”，最重要的是形成越来越强劲的协调力、不断提高增强经济体量高质量力度演化水平。
二是持续关注建制市经济体量形态演化的规模问题。
本文要论及的是，从国家层面要通过政策导向，建立规模合理的大中小城市结构。据统计，按照城市建成区人口居住数量为标准，2021年中国拥有21个超大和特大城市，其中超大城市7个。从城市自身看，要正确认识以人口规模确定城市规模而产生不同政策给城市发展带来的限制问题；面对客观存在的“限制问题”，一般性大城市和中小城市不要单纯追求城市规模，要结合域情，建立“能大则大、能中则中、能小则小”的城市发展新规模形态，以更好遵循城市经济发展体量演化规律。
三是科学借鉴苏州案例。实践中一般性大城市和中小城市也能以特定的规模形态，充分释放两大效应力，使经济体量远超和逼近超大或特大城市，成为“巨人”性新规模形态，苏州市即为范例。该市虽然没有进入“21个超大和特大城市”行列，但是其经济发展体量进入“GDP万亿元俱乐部”后、长期位居“城市GDP万亿元俱乐部”前六，2021年实现GDP22718.34亿元；仅次于上海（43214.85亿元）、北京（40269.6亿元）、深圳（30664.85亿元）、广州（28231.97亿元）、重庆（27894.02亿元）5个超大城市，超过成都（19916.98亿元）、天津（15695.05亿元）两个超大城市；超过全部的14个特大城市，即杭州（18109亿元）、武汉（17716.76亿元）、南京（16355.33亿元）、青岛（14136.46亿元）、长沙（13270.7亿元）、郑州（12691.02亿元）、佛山（12156.54亿元）、济南（11432.22亿元）、东莞（10855.35亿元）、西安（10688.28亿元）和尚未进入“城市GDP万亿元俱乐部”的大连（7825.9亿元）、沈阳（7249.7亿元）、昆明（7222.5亿元）、哈尔滨（5351.7亿元）“四市”（资料来源：各市年度《国民经济和社会发展统计公报》）。
四是高度关注无锡市创造创新城市发展经济联合与合作模式。
在科学实践中城市经济发展体量演化，相当大程度是通过域内外与国内外经济联合与合作而不断增强两大效应力实现的，并对域际经济发展产生着难以估量的影响力，关键是强化协调力。新规划期要强抓如央企总部“离京”等若干新机遇，不断创造创新经济联合与合作新模式。
城市经济联合与合作是加快推进发展的强大“硬核”性推动力，是中国特色社会主义规律体系里的“刚性”规律。20世纪70年代末期、中国实行改革开放国策后，不同层次城市创造创新了若干实现城市经济联合与合作发展的新模式。案例显示，无锡是未进入“21个超大和特大城市”行列的省辖市，却是20世纪80年代初期公布的15个经济中心城市之一，是1986年全国工业产值超百亿元的20个城市之一。其通过域内外经济与科技联合与合作，创造创新以“研发孵化在域外（科创飞地）、产业转化在本地”的、具有代表性的“小巨人”型发展新模式；特质性亮点是，通过城市不断导入“借梯登高”的核心要素、提高域际协同互利协调力水平，形成借势、借力、借智+本市材料、中试、制造等要素合力支持的比较优势；加快推进本域与长三角、粤港澳等地的资源与企业密切联接，不断开拓远超地域概念的“全新无锡”新市场空间，使城市经济体量不断演化生成强大发展活力，长期保持高质量发展新态势，充分展现增强经济体量新水平的新气象。其2017年以实现GDP10511亿元，跨进“中国城市GDP万亿元俱乐部”；2021年在全部城市实现GDP排序中为第14位（绝对值14003亿元），超过除武汉、杭州、南京、青岛之外的10个特大城市；人均GDP列全国所有城市首位。
五是省域内城市之间的竞争会显现相互赶超的现象。如以同属于山东省辖的济南与青岛两市在《2022年中国百强城市排行榜》的得分显示，济南得分63.65、排序为14名，青岛得分63.04、排序为16名，硬经济指标如GDP青岛超过济南，但是软经济指标里的科技、文化、卫生三项低于济南，这就带来总排序青岛比济南低两位。
二、大趋势指向新规划期要不断提高经济发展体量力度演化水平，显现“增量扩体”的六大落点：
落点一，坚定不移地以“一代人接着一代人干”的新理念，引领城市经济社会长期接续平衡发展，实现高水平“增量扩体”。
科学实践证明，一切伟大成就都是接续奋斗的结果，一切伟大事业都是在继往开来中前进。新规划期要再深刻认识赓续红色血脉、承续历史文脉、接续平衡发展（简称“三续”）是中国特色社会主义相互关联的重大理论命题；是中国特色社会主义经济社会建设不断登上新峰点的强大理论武器。
党的十八大后，习近平同志面对多个重要历史发展关口，在其治国理政新学说里，对以“协调协同、统筹持续”为最高境界、引领接续平衡发展做了系统科学地论述；高屋建瓴地提出了“一代人接着一代人干”的科学新论断，指引中国在接续中实现经济社会更加充分与平衡发展，创造性发展了马克思主义“平衡的自然规律”的理论，赋予中国特色社会主义“接续与平衡运行”规律新的更为丰富的内涵。
“内涵”深刻揭示，在由资本主义向社会主义社会、社会主义初级阶段向社会主义中高级阶段过渡的进程中，建设中国特色社会主义、实现多规划期可持续发展的硬核性标志是，遵循“接续与平衡运行”规律，实现全时空接续平衡发展；其最高境界是“协调协同、统筹持续”。“最高境界”新观念的核心要义是，由社会主义经济制度决定的充分发展是接续平衡发展的坚固基础；“千钧将一羽、轻重在平衡”，平衡发展是充分发展的必然走向；不同历史阶段接续平衡发展演义着人类经济社会可持续的“大剧”。在“演义”中必然会出现时空差上的断续与接续、失衡与平衡相互转化的新矛盾，“矛盾的运动”促使形成（断续）失衡—调整—（接续）平衡，再（断续）失衡—再调整—再（接续）平衡，循环往复、以至无穷、不断变化的新格局。新时代中国经济发展必然能够创造越来越强大生产力，促使城市始终在历史性发展新阶段形成由强大制度性优势加快推进形成“接续平衡发展”新格局。
落点二，加快深入实施“双循环”发展国家大战略，实现高水平“增量扩体”。
新规划期建制市是深入实施“双循环”国家大战略的主体空间，要深刻认识其不是“权宜之计”，而是必须长期践行的具有创新性、创造性、创立性鲜明特征的国策。
“国策”决定了“双循环”最伟大理论意义是遵循“五大理念”导向的发展规律，中国内需市场已经成为人类命运共同体的共享市场，缔结着越来越多造福于世界人民的丰硕成果，实现人类共同渴求、可持续发展的未来美好愿景；牢固把握多边主义主导经济全球化不可逆转的大趋势，新一轮经济全球化必然在中国主场进行；“主场”决定了只有把实现生产总过程的落点始终放在以拥有世界最大人口数量和不断提高人民收入增长水平为支撑的国内消费市场，才能始终顾及国际市场需求，形成中国与世界互联互动新发展格局。
“国策”决定了“双循环”最深邃实践意义是在继续以人民就是坚如磐石“江山”的新理论，指导强化制度力；以中华民族如“石榴籽一般”紧紧抱在一起、形成牢不可破的同心力；立足国内、放眼世界，“中国与世界共享市场机遇”成为“双循环”战略一个鲜明的指向性标识；长期深入持续进行“双循环”的科学实践，就能使城市不断提高经济发展体量力度演化水平，力促中国经济大海演义着一浪高过一浪的排山倒海强大气势，形成巨大“磁心力”，让中国特色社会主义不断焕发巨大的生机活力。
新规划期实施“双循环”发展国家大战略，要与实施“一带一路”国家大战略同步一体化推进。一是要深刻认识“一带一路”为全方位建设“人类命运共同体”互联互通体系、带动世界经济增长不断作出巨大贡献。如，2021年，前十个月中国开行中欧班列即达12605列、超过2020全年总量，全年达到15183列，运送货物146.4万标箱；在中国货物贸易进出口规模达到6.05万亿美元、同比增长21.4%，首次突破6万亿美元的情势下，其中，对“一带一路”沿线合作国家与地区同比增长23.6%，比整体增速高了2.2个百分点；年末中国已与147个国家、32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件。二是要深刻认识深入实施“一带一路”国家战略，新规划期要以“十四五”建设“一带一路”互联互通体系取得历史性进展为基础，继续强化推进“完善陆、海、天、网‘四位一体’互联互通布局”；以建制市空间为依托，科学布局建立多形态的“一带一路”支点城市；以城市集群为主体空间的新型城市圈群，充分发挥支点城市的带动力，围绕支点城市打造更多新形态的节点城市；通过建立以利益共享体为基本模式的城市商品经济联合体，形成节点与支点城市合作发力、加快推进建设“一带一路”经济发展的高质量开放型新高地，不断展现“和平之路、繁荣之路、开放之路、绿色之路、创新之路、文明之路”新气象。
落点三，加快建设以多形态、高水平、高标准为主题的自贸区与自由贸易港，使之成为开放型新高地鲜明标志，实现高水平的“增量扩体”。
客观的讲，建设自贸区已经取得相对成熟的经验和创造成比较成熟的运行模式。自由港则是一个讲了多年（改革开放之初提出）的老课题，也是一个以党的十九大后国家批准扩大建设上海自贸区临港片区与海南建设自由港方案和实施粤港澳大湾区国家战略（被称之为建设高质量开放型经济发展新高地的“三大战役”）为更新起点的新课题。新规划期要在“十四五”期做好“新课题”取得历史性重大进展基础上，再取得更大更新丰硕新成果的新突破是：要以形成独具特色的新运行模式，打赢永铭史册的“三大战役”，充分发挥其对建设高质量开放型经济发展新高地的示范作用，充分显现强大“引领力”新气象。
要加快建设中西部地带对接型陆域开放性“新高地”。案例显示，2020年4月国家决定江西省设立以南昌、赣州、九江、上饶四市空间为主体的首个内陆开放型经济试验区，以“区中园”的模式，通过“六对接”（通道对接、产业对接、科技对接、平台对接、功能对接、市场对接）成为直接融入粤港澳大湾区和其它沿海开放性高地的中部陆域“自由港新飞地”型的“桥头堡群”式开放性新高地。要加快形成国家级新区、自贸区、自由港、示范区、试验区、主体功能区、合作区等“多区一体化”同步推进建设“新高地”、形成新格局；到“十九五”期末，国土空间基本构建成完整的“新高地”联合发展新体系，其中多运行模式的自由港必将成为世界瞩目的璀璨明珠。
落点四，加快促使城市不断生发越来越强大科技创新力，实现高水平“增量扩体”。
创新是推进经济社会可持续发展的“源头活水”，是中国特色社会主义永恒生发强大活力的“不竭之泉”；其理论与实践的核心要义是始终发挥着不可替代的引擎力作用，在全时空、全方位、全领域发展的全进程中、处于首位要素。“首位要素”理论引领城市在不断提高经济发展体量力度演化水平过程中，以聚焦建链、延链、补链、强链为主题、突出科技创新由线性范式演化为系统范式的基本特征，实现科技创新成为完善产业链、推进生产力发展的首位要素；强化积聚城市经济优质发展的核心动能，形成以新形态、新模式为主体的“后浪推前浪、一浪更比一浪高”的持续性发展新格局，显现城市经济具有的强大竞争力。
如，2021年企业总部和主要生产空间都布局在建制市里的中国143家企业入围世界500强，位居各国排序首位（资料来源：《人民日报》2021年11月30日）。案例显示，青岛海尔卡奥斯适时抓住建立工业互联网平台形成的领先优势，以打造“世界工业互联网之都”为目标，力促城市创新发展能级跃升；大连启动建设继“深圳云谷”、“武汉光谷”、“南京智谷”、“合肥声谷”之后的“大连数谷”，形成城市提高创新引擎力新形态；株洲以聚焦、裂变、升级、品牌为发展先进制造业大思路，打造“中国动力谷”；成都建设天府实验室产学研用协同创新平台、福州打造“一城四区、十片多点”科创走廊新格局新空间，形成城市不断增强创新引擎力的新模式；佛山以加快发展半导体、医疗、智能装备、新材料为主要内容，通过层级实验室重组联合实施“璀璨行动计划”等，形成城市发展工业互联、智能互联、增强创新引擎力新气象。
案例还显示，通过科技创新促使城市在更大范围、更高层次上配置网络资源，建成“左右逢源”、上下连通的以信息传送网络、金融连通网络、交通运输网络等为主要内容的平面与立体相结合、陆与海与空相结合的多维度现代网络体系；形成城市开发建设与城市品质共融共生，有机更新与城市整体发展共融共生，城市硬实力与软实力共融共生的若干新要素；建成以特色性、战略性新兴与新型产业和先导产业为主要内容的科学空间布局新结构，全面提高城市经济发展体量力度演化水平。
如，上海以集成电路、生物医药、人工智能三大产业为核心建立“9+X”战略性新兴产业和先导产业发展体系的新结构新模式。再如，北京以面向未来产业再造产业基础突破、产业链条优化升级突破、智能绿色全面覆盖突破、制造服务深度融合突破、区域发展开放联动突破的“五个突破”为主要内容，建立2（两大国际支柱性引领产业）+4（四个智造特色优势产业）+4（四个服务创新链接产业）+1（一批未来前沿产业）”的高精尖新升级版的产业创新新体系，形成越来越固化的强大创新引擎力。
落点五，城市要在率先构建成清洁低碳、安全高效能源体系过程中，实现高水平“增量扩体”。
要加快出台建制市具体落实“碳达峰碳中和‘1+N’”的地方法规和政策，以能源是主战场、打好硬仗为标杆，率先构建成清洁低碳、安全高效能源体系；以加快培育资源节约、环境友好型新产业、新业态、新模式为导向，实施以新结构新能力为标示的新工程、推动建设绿色低碳循环型经济体系，形成城市能源与气候和环境三位一体、互为表里、有机统一新格局。
要紧随国家正在进行能源革命的科学实践活动。案例显示，湖北宜昌市以光、风、水、储一体化加快建设“世界水电之都”；吉林白城市以实施“陆上风光三峡”工程打造国家清洁能源基地；四川攀枝花市以“氢能全产业链”构建“绿氢之都”；山东东营市通过CCUS（碳捕集、利用与封存）项目形成全国最大CCUS全产业链示范基地等，以“能源的革命性实践”推进建立城市“革命的能源运行体系”。要在能源转型实践中切忌发生能源危机、严重影响生产与生活问题发生，从根本上避免“能源贫困”现象。要密切关注新一轮科技革命和产业变革带来新消费加快升级、促使国内市场不断形成加速释放消费新需求的大趋势，加快建立城市绿色消费新平台；要紧随国家2035年将基本形成消费主导型社会、消费比重占GDP达到75%左右、绿色新型消费成为消费主流的大趋势，扎实促进消费持续提质扩容，从根本上改变传统消费结构。
落点六，力促城市政治生态、发展生态、社会生态等综合发力，最大限度避免与控制项目投资风险，实现高水平“增量扩体”。
建制市要通过制度性保障体制与机制的共同作为，形成以对标世界最高水平的开放形态、模式、手段，不断提高城市汇聚人流、物流、资金流、信息流、技术流水平为主要内容的一流营商环境水平；要精准把握普惠制原产地证书制终会退出历史舞台的大趋势，充分利用合作新成果，不断提高自贸协定利用率，突出优化出口市场结构，创造创新外经贸新运行模式，形成城市发展外经贸经济新比较优势，最大限度避免与控制项目投资风险。
建制市要以习近平治国理政新学说的历史+文化+生态为一体的新理论概念为指导，坚决跨越“人与资本”结合的“过去式”模式的束缚，有效实现企业所有权与经营权的科学分离，强化完善企业家主导企业经营新模式，最大程度激活“资本与人”融合一体新动能，不断提高积聚强固营商治理生态力水平；不断促使城市形成更新的营商新环境，完成开创高质量发展新局面的新飞跃。
（作者郭先登，原青岛市社会科学院二级研究员，享受国务院政府特殊津贴，获青岛专业技术拔尖人才称号。长期从事现代纺织经济学、现代区域与城市经济学、现代旅游学、开放经济学、品牌经济学、海洋经济（蓝色经济）等基础理论学科研究；出版著作10部，在《人民日报》理论版等国内外131个报刊上发表理论文章956篇；长期从事对策理论研究，主持撰写的100余项对策理论研究成果全部得到国家、省或市领导批示；多次主持国家及省市知名品牌评审与认定和重大项目及规划评审与论证、鉴定。）
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