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难在纵横贯通 数据孤岛开锁钥匙在哪里

地方政府层面的政务数据共享进展相对顺利,难在纵横贯通——纵向数据难“回家”,横向数据难“串门”

不愿不能不敢,摆在政务数据共享面前有三把“锁”

文 |《瞭望》新闻周刊记者 徐欧露


“找不到找不到找不到。”

律师付晓雷想起历时一年还踪迹难寻的一位被执行人,边感叹边摇头。

在这起民间借贷纠纷中,法院判决被执行人还款,但找不到人。不久前,付晓雷通过朋友得知被执行人身在北京,可惜“小道消息”来得太晚,未及与法院沟通,对方又消失了。

在民事执行案件中,找不到被执行人的情况并不罕见。“如果法院能获得有关部门提供的铁路、民航等信息,就能很快获取行踪。但这些与执行相关的跨部门数据,很难共享到法院。”付晓雷告诉记者,大多数时候当事人只能大海捞针自己找。

其中的关键——政务数据共享,仍堵在路上。

无论是数字经济、新基建还是智慧城市,作为生产要素的数据都是基础。具有规模性、权威性、全局性等特点的政务数据在政府部门之间的共享,则是基础中的基础。随着大数据战略正式上升为国家战略,中央多次提出加快政务数据开放共享。据不完全统计,已有广东、浙江、贵州、重庆等20多个省区市明确了政务数据统筹管理机构。

但各类电子证照共享等看似并不困难的数据服务,在很多地方远未实现。

当数据治理步入深水区,数据孤岛的硬骨头在哪里?如何啃?

数据“串门”三堵墙

记者获悉,地方政府层面的政务数据共享进展相对顺利。难在纵横贯通。

纵向数据难“回家”。国家层面数据平台的数据统计需省市县层层上报,但数据上行容易下行难。

例如国务院某部门信息系统由相关办公室统一建设,各省区市通过该平台上传数据,但该系统并未给各省区市提供数据接口,各省区市或者定期到国务院相关部门手动拷贝,或者重建系统重复录入,带来重复建设、数据安全等问题。

横向数据难“串门”。据了解,尽管国家数据共享交换平台2017年已上线,但平台只起通道作用,不具备数据统筹权,共享决定权仍在数据拥有方。而作为主要数据拥有方,地方政府、垂管系统的数据保护惯性依然存在。

以垂管系统为例。地方政府出台的数据资源管理相关规章制度,只能针对地方政府部门,对承担征信查询、供电、通信、民航、铁路、自然人信息等公共服务的单位,特别是中央在地方的直属机构及企业没有约束力,而这些部门往往掌握着需求量很大的数据。据了解,一些强势部委均有相关内部管理规定,强化数据归口管理,一定程度上阻碍了数据共享。

横向数据难“串门”的主要表现有三:

其一,进来可以出去难。一些涉自然人的关键信息,是共享需求极大的政务数据,公积金办理、不动产登记、入学等众多基础民生服务均需提供。但目前这些数据原则上不能出“专网”,“只准进不准出”。

其二,服务可以准确难。对于有迫切需求的基础数据,一些部门可以提供信息服务,但反馈仅限于“是”或“否”。“核实一个人的姓名,得到的反馈是否。哪里错了?不知道。不知道这个名字是曾用名还是假名。”某部门负责数据汇聚的工作人员告诉记者。

即使“是”或“否”,服务也有限量。前述工作人员表示,其所在部门每天只有5000个申请额,实际需求却在3万~6万。“政务办事大厅群众排队办事,但可能下午三点查询额度就用完了。后面的人只能下次再来。”该工作人员说。

其三,准确可以无偿难。一些部门可以提供比“是”或“否”更准确的数据核验,却以各种方式额外收取费用,每次几毛到几元不等。前述工作人员坦言,“财政根本没办法安排这个钱。”



不愿不能不敢三把锁

不愿不能不敢,是摆在政务数据共享面前的三把锁。

不愿共享。信息资源专享的权属观念在一些部门仍普遍存在,造成信息资源部门化、部门信息资源利益化。

不能共享。目前,我国大数据标准体系建设尚未完善,各地各部门的数据处理技术各异,数据库接口缺少互通。“国家已经出台部分大数据标准规范,但各地落地实际效果仍有待提高。”国家密码行业标准化技术委员会委员、重庆大学大数据与软件学院教授向宏说。

不敢共享。据了解,国家对政府信息资源的所有权、管理权和使用权及信息共享的责任主体等,一直没有从制度层面予以明确,很多部门出于担忧数据安全风险不敢共享数据。

事实上,不仅开“锁”的钥匙尚未完全打制出来,三把“锁”的存在还有一系列规章制度“撑腰”。

向宏说,“推进数据共享的要求跟现存很多规章制度冲突。”

此外,为实现百姓少跑路,A部门主动向B部门提供办理某项民生服务所需的电子证照,但B部门在既有规定下不敢受理,坚持收取纸质盖章版。

多位受访者向记者感叹,为数据共享撑腰的制度设计,不够硬。

一是我国数据领域立法进度滞后。例如赋予数据主体相应权力的法律法规尚未出台,对数据知情权、数据采集权、数据使用权、数据收益权、数据共享权等定义不清、边界不清、责权不清。

二是各地大数据管理机构隶属体系、定位不同,国家层面主管部门缺位。

各省区市已设立的大数据管理机构归属、职能设定不一,有的直接归属省级政府,有的归属省级政府办公厅,有的归属省经信委、发改委、科技局。而国家层面尚未设立大数据主管部门,带来九龙治水、协调不顺等难题。

在此情况下,一些部门共享政务数据成了“情分”。某些强势部门甚至“开倒车”。据了解,今年,某部委出台内部文件,要求收紧政务数据共享开放。该部委一位工作人员向记者证实了此事,“怕一旦有问题,没法背责任。”

体制“钥匙”如何开锁

“数字时代,数据是国家最重要的战略资源之一。数据带有非常强的属地性特征,区域不同、领域不同、行业不同,数据属性和利用价值也不同。这是其他自然资源无法比拟的。中国是数据生产大国,应当尤其注重对数据资源的开发利用。”向宏强调。

更好地开发利用,开锁的关键“钥匙”,还在于体制机制的完善。

从技术层面看,向宏建议加快完善我国大数据标准体系建设,推动已有大数据标准规范更好落地。

从体制建设层面看,多位受访专家建议设立国家大数据管理部门,统筹推进数据采集汇聚、登记管理、共享开放、融合应用、流通交易、新型智慧城市建设、大数据产业发展等工作,并对地方大数据管理部门进行统一指导。

同时,加快建立国家、地方、部委一体化数据联动调度机制。支持“三融五跨”的一体化数据应用公共服务体系。

从法制层面看,《中华人民共和国数据安全法(草案)》已于今年发布。参与该草案审议的向宏强调,在明确数据安全保护义务的同时,应注重数据安全与数据开发利用的关系,避免数据安全成为数据壁垒的借口。

此外,多位受访专家呼吁研究起草数据法,为大数据确权,并从法律上规范大数据的共享、开放、融合、应用。可考虑开展政务数据资源授权开发利用的试点工作,建立容错试错机制,鼓励地方开展地方立法、数据权属、数据定价等探索,为国家提供参考经验。□

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