探索建立长期护理保险制度，是党中央、国务院为应对人口老龄化、健全社会保障体系作出的一项重要部署。长期护理保险制度的主要功能，是对因年老、疾病、伤残等原因导致生活不能自理的重度失能失智人员，提供基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理和功能维护服务，切实减轻他们及其家庭因此而产生的沉重经济负担和照护负担。青岛市委、市政府一直高度重视长期护理保险工作，去年以来，市医疗保障局会同市财政局等部门，认真总结多年来的实践经验，找准制度实施中存在的突出问题及短板，对现行制度进行改革完善，以市政府名义印发了新的《青岛市长期护理保险办法》（青政发〔2021〕6号，以下简称《办法》），从2021年4月1日起实施。
新政背景
“十四五”时期，我国即将进入中度老龄化阶段。具体到青岛市来说，2019年底，60岁以上老年人口达186.8万人，占总人口22.5 %，高出全国 4.4个百分点。老龄化导致失能失智人数不断增加，青岛市现有失能半失能老人约30万人，其中重度失能7万多人。衰老与疾病并存、医疗与照护共需，家庭负担沉重，是这一群体的真实写照，他们的社会化照护问题急需予以制度保障。
为积极应对人口老龄化，探索建立符合青岛市实际的长期护理保险制度，青岛市进行了近十年的改革探索。2012年在全国率先建立了长期医疗护理保险制度；2015年制度覆盖到全体城乡参保人；2016年青岛市被确定为国家长期护理保险试点城市；2018年印发了《青岛市长期护理保险暂行办法》，在城镇职工中创新实施了医疗护理与生活照料一体化保障的新型长期护理保险制度，逐步构建起了筹资渠道多元化、保障内容多样化、服务提供精准化、经办管理标准化、质量监控信息化的护理保障体系。多年来，青岛市累计支付长期护理保险资金28亿元，惠及6万多名重度失能失智参保人及其家庭；通过政策引导撬动市场资源，培育了850多家护理服务机构，逐步搭建起以民营机构为主的照护服务平台。去年，全市支付长期护理保险资金4.98亿元，护士和护理员作为护理服务的主体力量，全年共提供上门服务103万人次，累计照护服务235万小时。
从实施情况来看，青岛市7万多重度失能老人中，职工护理保险参保人约2.3万人，基本实现了应保尽保，城乡居民参保人约4.8万人，但是去年实际享受待遇人数仅为0.64万人，还有相当一部分参保居民未享受到制度红利。由于居民护理保险资金筹集渠道单一、农村地区照护服务资源匮乏等原因，居民护理保险制度仅对医疗护理进行了保障，其生活照料待遇尚未纳入保障范围，这与参保居民的实际照护需求还有差距。城乡居民家庭中，“一人失能，全家失衡”的现象也非常突出，对长期护理保险制度的需求更为迫切。
为破解农村长期护理保险这一民生短板，逐步构建起城乡统一的长期护理保险制度，去年以来，市医保局会同有关部门进行了大量的调研、测算和论证工作。经市政府常务会研究通过，形成了修订后的《青岛市长期护理保险办法》，称之为青岛市3.0版的长期护理保险制度。同时，市政府已将“实施农村护理保险提升计划”列入今年市办实事。新制度的实施将有效发挥长期护理保险“支付杠杆”作用，引导照护服务资源向农村地区发展，不断缩小城乡差距，增强城乡居民对改革红利的获得感。
新政亮点
新《办法》遵循国家改革试点的指导意见，坚持全面覆盖、统筹城乡、保障基本、服务可及的基本原则，对职工护理保险和居民护理保险两项制度进行统一设计，统一制度构架，统一待遇项目，统一经办服务，城乡待遇水平保持一定差异，着力补齐农村照护服务短板。
多元筹资实现可持续发展
新《办法》坚持保基本、可持续的原则，既尽力而为、又量力而行，建立了与青岛市经济社会发展水平相适应的长期护理保险多元化筹资机制。一是优化职工护理保险筹资结构。其中，医保基金划转部分，按照缴费基数0.3%的比例，从职工医保基金划转，划转比例比原办法有所降低；个人缴费部分，在职职工和退休人员统一按照0.2%的比例，从应划入个人账户的资金中划转；财政补助方面，仍然按照原每人每年30元标准予以补贴。二是明确居民护理保险资金来源。在不增加财政和个人负担的前提下，从居民医疗保险统筹金中按照每人每年30元的标准划转，其中20元作为财政补助资金，另外10元作为个人缴纳资金。这些资金在筹集居民基本医疗保险费时直接划转到长期护理保险账户，个人不必再另行缴费。通过优化筹资渠道，青岛市职工护理保险筹资规模将达到每年11亿元，居民护理保险达到1.45亿元，同时扩大了调剂金规模，对实现制度可持续发展奠定了坚实基础。
增加参保居民生活照料待遇
一是在保障人群上，重点保障重度失能失智人员。凡是经照护需求等级评估，达到三、四、五级失能或重度失智的，都可以按规定享受长期护理保险待遇。二是在保障内容上，增加参保居民生活照料待遇，与城镇参保职工一样，给予医疗护理与生活照料双重保障，实现了制度公平。三是在保障水平上，保持适度适中。不管是“医疗服务费”还是“照护服务费”，对个人的具体报销比例统一设置为：职工90%，一档缴费居民80%，二档缴费居民75%（二档居民报销比例较原来提高5%）。对个人而言，医疗服务待遇根据本人实际发生的医疗服务费据实按比例报销；照护服务待遇与本人的照护需求评估等级挂钩。评估为三、四、五级的，参保职工每周最多可享受3、5、7小时的上门服务，每月最高可享受660元、1050元、1500元的保障待遇；参保居民每周最多可享受2、3、5小时的上门服务，每月最高可享受450元、660元、1050元的保障待遇。实际支付金额根据护理人员提供的实际服务时间不同而有所不同。
科学设置适宜的照护服务形式
现实生活中，失能失智人员希望接受照料的方式各式各样，有的愿意住在家里接受服务人员登门照护，有的因儿女不在身边只能到养老院或护理机构接受照护，有的因儿女白天工作繁忙希望接受日间“托老”照护。针对不同人群多层次多样化照护服务需求，新政设计了“居家照护”“机构照护”“日间照护”三大类护理服务形式。“居家照护”是指失能人员居家生活期间，由定点护理机构上门提供照护服务，简称“家护”；“机构照护”是由定点护理机构为入住本机构的失能失智人员提供的长期照护服务，简称“院护”；“日间照护”是由定点护理机构在本机构内为失能失智人员提供的日间托管照护服务，简称“日护”。参保人可以结合自身实际情况选择合适的服务形式。考虑到养老和护理机构资源相对短缺，我们鼓励参保人使用“家护”和“日护”服务。同时，为了满足失能人员多样化照护服务需求，新《办法》增加了“辅具租赁”服务保障项目，具体办法正在研究制定。
创新实施旨在延缓失能失智的预防
在老年人失能失智初期，如果给予专业、精准的干预，将延缓他们失能失智的发展进程，从而提高生活质量，降低经济成本和照护成本。近年来，青岛市积极探索延缓失能失智保障机制，建立了“延缓失能失智保障金”，将预防干预延伸至轻中度失能失智人员。去年，通过宣传、培训和赋能训练等项目开展了试点工作，建立了11个“认知症友好社区”，取得了初步成效。通过这些项目的开展，提升了轻中度失能失智人员的自理能力，营造了及早发现及早干预的良好社会氛围。本次政策调整，青岛市较大幅度提高了“延缓失能失智保障金”每年的划取比例，每年可筹集资金3000多万元，力争尽快实现对轻中度失能失智人员的全覆盖（约24.3万人）。
新政实施
青岛市长期护理保险制度虽然积累了多年实践经验，但是城乡之间发展不平衡的问题仍然十分突出。特别是，农村地区服务资源匮乏、经办管理能力相对薄弱、照护服务质量有待提升。今年市医保局将按照“城市抓落实、农村抓扩面”的思路，让新的长期护理保险制度惠及青岛市更多参保人。
着力培育农村照护服务资源
发展农村护理保险，不同于城市。一方面，农村照护服务资源相对短缺，另一方面，农村重度失能失智人员分布在各村各户，服务成本较高，因此，必须采取不同于城市的工作策略。在照护机构培育上，通过资金扶持，引导城市照护机构向农村拓展；在照护队伍上，鼓励具有劳动能力的农村剩余劳动力特别是妇女同志参与这项工作，通过专业化的培训让她们掌握照护服务技能，就地就近为本村或邻村失能失智老人提供服务，这样，既解决了她们家庭收入的问题，也满足了当地失能失智人员的照护服务需求。下步青岛市将对农村地区开展长期护理保险业务的机构，放宽准入条件、给予充分政策支持，鼓励挖掘服务资源，创造就业岗位，让广大农村参保居民也感受到我市长期护理保险制度的温度。
高标准推进长期护理保险经办服务
一是把好入口关，制定科学的失能失智人员照护需求等级评估办法和标准，由专业评估机构承担具体评估工作，既确保满足参保人实际需求，又确保基金使用安全。二是加强信息化建设，建立信息化智能监管机制，对谁照护、照护谁、在哪照护、照护什么、照护时间进行全程监管。建立全流程网上办理经办机制，待遇申请、等级评估、费用审核与拨付等工作全部实现零跑腿。三是坚持市场化，引入第三方机构社会化经办，提高经办服务绩效；在机构准入上坚持公立、民营一视同仁，引导公平竞争。同时，鼓励和引导外地优质服务资源入驻，激活护理服务市场，不断为医养结合产业发展赋能增效。
稳步提升照护服务水平
一是整合资源，加强照护服务人员培训。当前，青岛市照护服务行业存在机构规模小型化、人员结构高龄化等问题，专业化机构和职业型人才普遍缺乏，照护服务质量难以提升。针对这一问题，市医保局与市人社、民政和卫健等部门将建立高度协同的技能提升机制，整合各部门现有培训资源，进行优化配置，为广大照护服务人员提供高质量、全周期的培训服务。二是加强监管，科学评价定点护理机构服务质量。创新建立定点护理机构服务质量社会化评鉴机制，从管理水平、服务情况和群众满意度等方面进行客观评价，按照服务质量对其进行分类管理，并探索建立差异化付费机制，对服务质量好的机构适当提高支付标准，对服务质量差的机构采取相应处罚措施，督促定点护理机构提高管理与服务水平、提升照护服务质量，让参保人获得更好的照护服务体验。
长期护理保险制度的不断完善，将更加顺应民意，紧贴社会需求，产生多方共赢的整体效应。从受益群体看，全市7万余名重度失能失智人员将会得到更人性化、高质量的照护服务。从市场主体看，政策引导将促进护理服务机构高质量发展，创造更多创业就业岗位。从社会角度看，通过将碎片化的医疗、养老服务资源进行深度整合，将促进青岛市医养健康产业的重大变革，拉动经济增长、促进社会稳定。未来，在积极应对老龄化的道路上，青岛市医保局将继续发扬孺子牛、拓荒牛、老黄牛精神，从广大参保人的切身需求出发，不断完善青岛市长期护理保险制度，推动建立健全满足群众多元需求的多层次长期护理保障体系。
青岛财经日报/青岛财经网记者 封满楼
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